从历史经验看，先地方、后中央的立法路径是中国土地立法程序法典的主要路径。曹志政/CFP 资料

　　一、最大限度地保护地方的农村土地使用权改革工作

　　1.先地方、后中央的立法路径是中国立法程序法典的主要路径

　　与1987年至1988年地方政府推动土地使用权的违宪改革试点经验不同，当前已成为燎原之势的地方政府有关集体土地使用权的试点工作并不违宪，因为中国宪法已经规定了：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这是地方政府进行集体土地使用权的法规试点的法律基础和核心保障。无论是国有土地使用权，还是集体土地使用权，都应该成为法律权利。因此，目前地方省市的土地改革的实质是行宪之必要、司宪之举措、合宪之改革。

　　但是，我们仍要正确认识地方立法在解决中国农村土地使用权中的立法地位和历史作用；正确认识体现地方特色既要坚持法制统一的原则，又要实现不相抵触的地方土地立法追求。

　　土地立法权是由特定国家机关行使的，在国家权力体系占据特殊地位的，用来制定、认可、修改、补充和废止法的综合权力体系。对任何国家来说，土地的中央立法和地方立法之间都存在着某种既定的关系，这种关系是一个国家特定的国家结构形式的反映。目前中国实行的单一制中央集权制的国家结构形式，在中央和地方之间是按照各自管理的范围来划分权限的，应该是中央决定土地立法的大政方针，地方根据本地的特点制定具体的办法。

　　但是，由于中国还没有制定《行政程序法》，一直存在着先中央、后地方，还是先地方、后中央的立法路径的争议，从30年土地改革的历史经验来看，先地方、后中央的立法路径是中国土地立法程序法典的主要路径。

　　2.充分利用除外条款解决中国地方土地改革的疑难问题

　　立法过程终究是巨大利益的分配过程。目前中国土地立法的核心目标主要是解决18亿亩耕地、4亿亩农村建设用地、330多亿平方米的商品化管理的历史问题，以法律规范3万个建制镇和集镇、300万个村庄以及7.5亿农村人口的城市化问题的战略发展体系，而且在未来12年内还要实现3亿多人口的迁移、过亿人员的转岗、建立亿万人员的社会保障。

　　主要依靠地方土地立法推动这个改革顺利展开和逐步推进是不可能的，这就必须处理好中央土地立法和地方土地立法的关系，并应该在法制的轨道上有效解决农村土地使用权法制体系问题。为此，应该在总结地方立法经验的基础上，加快集中推进中央的土地立法工作。这个过程不应该是对地方土地改革的限速，而应该是加速，对于地方立法已经解决的一些疑难问题，又与新的中央立法的法律条款不符的，应该积极采用除外条款处理，这样可以最大限度地保护地方实际的土地改革工作。

　　例如：现行的《土地管理法》就安排有除外条款解决农村土地使用权的转让，该法第六十三条强调：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

　　这里面确定符合土地利用规划；依法取得建设用地的企业；破产、兼并等并购手段解决有关权利转移的规定就是除外条款，据此有一部分农村土地问题是可以通过这个除外条款实现转移的，当然它仍然不适用大部分农村已有的问题案例。因此，除外条款是可以解决地方中国土地改革的部分问题的，但不可能是全部。

　　由于我国目前的法律仅笼统地规定了地方立法“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背”，而且迄今为止全国人大常委会还没有对此做出立法解释，对这个条款的解释主要是非法定解释，因此，目前利用除外条款解决中国地方土地使用权改革的疑难问题就有了相对大的空间，这就既增加了中央立法的紧迫性，也一定会增加农村土地使用权个案违规的最后冲刺。